Cosa è la lottizzazione abusiva: art. 30 DPR 380/2001
La lottizzazione abusiva rappresenta una delle più gravi violazioni in materia urbanistica ed edilizia, disciplinata dall’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia).
Secondo il comma 1 dell’articolo citato, si configura lottizzazione abusiva quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali, oppure senza la prescritta autorizzazione (c.d. lottizzazione materiale o di fatto) e quando la trasformazione edificatoria viene predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio (c.d. lottizzazione negoziale o cartolare).
La lottizzazione abusiva non richiede necessariamente l’edificazione effettiva, essendo sufficiente la predisposizione del terreno per una futura attività edificatoria non consentita. Si tratta di un illecito che può manifestarsi anche attraverso comportamenti concludenti che rivelino l’intento di creare una situazione di fatto incompatibile con la disciplina urbanistica.
Proprio la necessità di contrastare la lottizzazione abusiva ha indotto il legislatore ad imporre, al comma 2 del citato articolo 30, l’allegazione del certificato di destinazione urbanistica a tutti gli atti tra vivi aventi ad oggetto trasferimento o costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni; pena la nullità.
La confisca delle aree lottizzate
Il procedimento sanzionatorio previsto dall’art. 30 DPR 380/2001 si articola in due fasi successive.
Quando il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerta l’effettuazione di una lottizzazione abusiva, il comma 7 prevede che venga emessa un’ordinanza di sospensione da notificare ai proprietari delle aree e agli altri soggetti responsabili; il provvedimento comporta l’immediata interruzione delle opere in corso, impone il divieto di disporre dei suoli e delle opere con atti tra vivi e deve essere trascritto nei registri immobiliari.
Il comma 8 stabilisce poi che, trascorsi novanta giorni dall’ordinanza di sospensione, se non interviene la revoca del provvedimento, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune.
Questa acquisizione presenta caratteristiche peculiari:
- opera automaticamente (ope legis) senza necessità di ulteriori atti costitutivi;
- si tratta di un acquisto a titolo originario della proprietà;
- il dirigente o responsabile comunale deve provvedere alla demolizione delle opere eventualmente realizzate;
- in caso di inerzia dell’amministrazione, si applicano i poteri sostitutivi previsti dall’art. 31, comma 8.
Il comma 9 completa la disciplina prevedendo la nullità di tutti gli atti aventi per oggetto i lotti di terreno per i quali sia stato emesso il provvedimento di sospensione.
Le citate disposizioni non si applicano però (comma 10) alle divisioni ereditarie, alle donazioni fra coniugi e fra parenti in linea retta, ai testamenti, nonché agli atti costitutivi, modificativi od estintivi di diritti reali di garanzia e di servitù.
La fattispecie problematica: cosa accade qualora l’autore della lottizzazione continui ad utilizzare il terreno? Può tornarne proprietario usucapendo?
Una questione di grande rilevanza pratica riguarda la posizione giuridica del privato che, nonostante l’acquisizione automatica dell’area al patrimonio comunale, continui di fatto ad occupare e utilizzare il terreno lottizzato.
Per lungo tempo, parte della giurisprudenza aveva ritenuto che il provvedimento ablativo, pur trasferendo la proprietà all’ente pubblico, non determinasse automaticamente la perdita dell’animus possidendi in capo al privato. Secondo questo orientamento il trasferimento coattivo della proprietà non comporta necessariamente il mutamento dell’elemento psicologico del possesso; pertanto in assenza di immissione in possesso materiale da parte del Comune, o di realizzazione concreta dell’opera pubblica, il privato mantiene il possesso del bene; conseguentemente, decorsi venti anni, potrebbe riacquistare la proprietà per usucapione.
Questa tesi si fondava sull’idea che, per escludere il possesso utile all’usucapione, non fosse sufficiente la mera consapevolezza dell’altrui proprietà, occorrendo invece che il possessore manifestasse, in modo non equivoco, la volontà di attribuire il diritto reale al suo titolare.
La giurisprudenza più recente ha però radicalmente mutato prospettiva, chiarendo che, dopo l’acquisizione automatica al patrimonio comunale:
- il privato non è più possessore ma mero detentore del bene;
- la sua permanenza sul fondo è meramente tollerata dal Comune;
- manca quindi l’animus possidendi (volontà di comportarsi come proprietario) perché incompatibile con l’avvenuta perdita della proprietà per effetto di legge;
- il potere di fatto esercitato si configura come detenzione precaria, non utile ai fini dell’usucapione.
Ne consegue che il privato che, pur dopo il provvedimento comunale, continui ad utilizzare il terreno e ad accedervi, potrà diventarne nuovamente proprietario soltanto operando l’interversione del possesso (art. 1141, comma 2 c.c.), pertanto rivolegando al Comune un atto di opposizione specifica che manifesti inequivocabilmente che il potere sulla cosa viene esercitata in nome proprio.
Si tratta di una ipotesi certamente possibile in astratto, ma davvero ardua da configurare in concreto.
Il principio generale: Cass. SS.UU. n. 651 del 12 gennaio 2023
Il principio generale per cui chi era proprietario di un bene e lo utilizza come già faceva prima di perdere la proprietà, non può più riacquisire la proprietà a mezzo usucapione, difettando l’animus possidendi, è stato posto dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 651 del 12 gennaio 2023.
Per anni si erano confrontati due opposti orientamenti sulla questione se il decreto di espropriazione, validamente emesso ma non seguito da immissione in possesso, determinasse automaticamente la perdita dell’animus possidendi in capo all’espropriato, con conseguente impossibilità di usucapire il bene.
Un primo orientamento riteneva che il trasferimento coattivo della proprietà non determinasse, di per sé, il mutamento dell’animus rem sibi habendi in animus detinendi, consentendo all’espropriato di invocare l’usucapione quando all’espropriazione non fossero seguiti né l’immissione in possesso né l’attuazione dell’intervento urbanistico previsto.
Un secondo orientamento sosteneva invece che il decreto di espropriazione fosse idoneo a far acquisire la proprietà piena ed escludere qualsiasi situazione incompatibile, comportando la perdita dell’animus possidendi in capo al precedente proprietario.
Le Sezioni Unite hanno accolto il secondo orientamento, stabilendo che:
“In tema di espropriazione per pubblica utilità, nelle controversie soggette al regime giuridico previgente al D.Lgs. n. 327 del 2001 (per essere la dichiarazione di pubblica utilità intervenuta prima del 30 giugno 2003), il decreto di esproprio validamente emesso è idoneo a far acquisire al beneficiario dell’espropriazione la piena proprietà del bene e ad escludere qualsiasi situazione di fatto e di diritto con essa incompatibile, con la conseguenza che, anche quando all’adozione del menzionato decreto non segua l’immissione in possesso, la notifica o la conoscenza effettiva di detto decreto comportano ugualmente la perdita dell’animus possidendi in capo al precedente proprietario, il cui potere di fatto – nel caso in cui continui ad occupare il bene – si configura come mera detenzione, che non consente il riacquisto della proprietà per usucapione se non a seguito di un atto di interversione del possesso, fermo restando il diritto di chiedere la retrocessione totale o parziale del bene.”
Le Sezioni Unite hanno fondato la propria decisione su diverse argomentazioni:
In primo luogoil bene validamente espropriato per uno scopo di pubblica utilità appartiene al patrimonio indisponibile dell’ente pubblico prima e indipendentemente dalla realizzazione dell’opera. L’art. 828, comma 2, c.c. prevede che i beni del patrimonio indisponibile non possano essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano, il che esclude l’usucapibilità da parte dei privati.
In secondo luogo l’espropriazione per pubblica utilità determina un acquisto a titolo originario della proprietà, con l’effetto di estinguere automaticamente tutti i diritti gravanti sul bene espropriato (art. 25 del D.Lgs. 327/2001), che possono essere fatti valere unicamente sull’indennità (pretium succedit in locum rei).
In terzo luogo non è logicamente sostenibile che l’ente pubblico, divenuto proprietario per effetto di un atto autoritativo, mantenga nei confronti del privato occupante l’atteggiamento tipico del detentore (laudatio possessoris), ossia il riconoscimento dell’altrui proprietà. Al contrario, è il privato che si trova in una posizione di detenzione tollerata dall’amministrazione.
Pur essendo stata pronunciata in materia di espropriazione per pubblica utilità, la sentenza delle Sezioni Unite ha enunciato un principio di portata generale: ogni volta che la legge prevede l’acquisto a titolo originario della proprietà da parte della pubblica amministrazione, con effetto estintivo dei diritti gravanti sul bene, viene meno l’animus possidendi in capo al precedente proprietario, la cui permanenza sul bene si configura come mera detenzione.
Questo principio trova applicazione in tutte le ipotesi di sanzioni espropriative previste dall’ordinamento, come la confisca urbanistica ed appunto l’acquisizione delle aree lottizzate abusivamente.
Applicazione in tema di lottizzazione: Cass. n. 5354 del 28 febbraio 2025
La sentenza n. 5354 del 28 febbraio 2025 della Seconda Sezione Civile applica esplicitamente alla fattispecie della lottizzazione abusiva il principio enunciato dalle Sezioni Unite.
La vicenda traeva origine da una lottizzazione abusiva accertata dal Comune di Rimini con ordinanza del 5 aprile 1988, che aveva disposto la sospensione dell’attività illecita. L’autore della lottizzazione aveva continuato ad occupare e utilizzare il fondo per oltre vent’anni, senza che il Comune ponesse in essere alcuna attività di immissione in possesso o di realizzazione delle opere previste.
Gli eredi dell’originario lottizzatore avevano quindi agito in giudizio per far dichiarare l’avvenuta usucapione del terreno, sostenendo che il mero provvedimento ablativo non fosse idoneo a mutare l’animus rem sibi habendi in animus detinendi; che quindi in assenza di atti interruttivi da parte del Comune, il possesso ultraventennale aveva prodotto l’acquisto per usucapione; glio attori rilevavano altresì che la mancata notifica formale del provvedimento e l’inerzia comunale per oltre 25 anni confermavano la persistenza del possesso.
La Corte d’Appello di Bologna aveva rigettato la domanda, ritenendo che:
- il decreto di esproprio fosse idoneo a far acquisire all’ente pubblico la proprietà piena e il possesso (anche solo animo) del bene;
- permanendo il precedente proprietario nell’occupazione del bene, il suo non fosse un possesso utile ad usucapionem ma una mera detenzione;
- la conoscenza del decreto di esproprio (anche indiretta) comportasse la perdita dell’animus possidendi, salva l’interversione nel possesso, che non era stata dimostrata.
La Corte di Cassazione ha confermato la decisione d’appello, estendendo espressamente alla lottizzazione abusiva il principio affermato dalle Sezioni Unite per l’espropriazione per pubblica utilità.
La Corte ha richiamato espressamente la sentenza SS.UU. n. 651/2023, affermando che il principio ivi enunciato deve valere a fortiori anche per le sanzioni espropriative come l’acquisizione delle aree lottizzate: se già nell’espropriazione per pubblica utilità (che presuppone un interesse pubblico legittimo) viene meno l’animus possidendi dell’espropriato, a maggior ragione ciò deve accadere quando il privato è attinto da una sanzione conseguente a un proprio comportamento illecito.
La sentenza ha quindi formulato il seguente principio: “In ipotesi di lottizzazione abusiva, ove le aree lottizzate vengano acquisite al patrimonio disponibile comunale, ai sensi dell’art. 30, comma 8, del D.P.R. n. 380/2001, si realizza l’acquisto a titolo originario al patrimonio comunale della proprietà, con la conseguenza della non configurabilità dell’animus possidendi in capo al precedente proprietario, il cui potere di fatto – nel caso in cui continui ad occupare il bene – si configura come mera detenzione, che non consente il riacquisto della proprietà per usucapione salvo atti di mutamento della stessa in possesso ai sensi del secondo comma dell’art. 1141 c.c.”
Altra applicazione del principio: Cass. n. 21672 del 1° agosto 2024
La sentenza n. 21672 del 1 agosto 2024 della Seconda Sezione Civile ha applicato i medesimi principi alla diversa ma analoga fattispecie della confisca urbanistica di un immobile abusivamente edificato.
Il caso riguardava un immobile costruito in assenza di concessione edilizia. Con provvedimento del 20 marzo 1990 era stata ordinata la demolizione del fabbricato e, non essendo stata eseguita la demolizione, con successivo provvedimento del 24 aprile 1991 il bene era stato acquisito al patrimonio comunale. Dopo l’annullamento del provvedimento da parte del TAR per vizi formali, il Sindaco aveva reiterato l’acquisizione con provvedimento del 7 dicembre 1993.
La proprietaria del terreno, pur avendo mantenuto la residenza nell’immobile abusivo e continuando a pagare le utenze, dopo oltre vent’anni dall’acquisizione aveva agito in giudizio per far dichiarare l’avvenuta usucapione, sostenendo che: il bene era rimasto nella sua materiale disponibilità ininterrotta ed il Comune non ne aveva mai richiesto il rilascio fino alla costituzione in giudizio; non essendo intervenuta l’immissione in possesso, l’animus possidendi era quindi rimasto in capo a lei che dopo vent’anni era tornata proprietaria del bene.
Sia il Tribunale che la Corte d’Appello di Firenze avevano rigettato la domanda.
La Corte di Cassazione ha confermato le decisioni dei giudici di merito, richiamando espressamente il principio enunciato dalle Sezioni Unite.
La Cassazione ha infatti osservato che la ricorrente non aveva mai goduto del possesso ad usucapionem dopo l’acquisizione del bene al patrimonio comunale. La confisca urbanistica determina infatti “un acquisto a titolo originario, dal momento che l’amministrazione acquisisce d’imperio il bene immobile abusivo, in presenza delle condizioni di legge”. Con la conseguenza che si estingue la proprietà del privato che ha realizzato l’abuso; il quale privato avrà con il bene una relazione di mera detenzione e non di possesso. Con conseguente impossibilità di configurare alcuna usucapione.
Conclusioni
L’orientamento giurisprudenziale consolidatosi con le sentenze analizzate consente quikndi di affermare che, a seguito di un esproprio (latamente inteso), la mancata immissione in possesso, la mancata realizzazione di opere, l’assenza di richieste di rilascio per periodi anche prolungati, non modificano la qualificazione giuridica del rapporto tra privato e bene: che è quella della mera detenzione, non idonea a maturare l’usucapione
Solo un atto formale e inequivoco di interversione del possesso, manifestato in contrapposizione all’ente pubblico proprietario, potrebbe teoricamente dare inizio a un nuovo periodo possessorio. Tuttavia, tale eventualità appare di difficile configurazione pratica, soprattutto quando l’acquisizione pubblica consegue a un illecito del privato.