Il tema della modificazione permanente del suolo rappresenta uno degli ambiti più delicati del diritto urbanistico-edilizio, poiché incide direttamente sulla configurabilità di illeciti edilizi e sulle conseguenti sanzioni applicabili. La recente giurisprudenza ha fornito importanti chiarimenti interpretativi sull’art. 44 del DPR 380/2001, delineando con maggiore precisione i confini tra interventi leciti e trasformazioni permanenti del territorio.
1. L’articolo 44 del DPR 380/2001: il quadro normativo
L’art. 44 del DPR 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia) disciplina le sanzioni penali in materia edilizia, articolandosi in diverse fattispecie di reato.
In particolare, il comma 1, lettera a) prevede la sanzione dell’ammenda fino a 10.329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal Testo Unico, dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire.
Il comma 1, lettera b) punisce con l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5.164 a 51.645 euro i casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione.
Il comma 1, lettera c) prevede l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro per la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio e per gli interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.
Tutte le fattispecie sanzionatorie operano “salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative”, configurando quindi un sistema di tutela penale dell’attività urbanistico-edilizia.
La norma persegue una tutela penale multilivello del territorio e dell’attività edilizia. La lettera a) del comma 1 costituisce una fattispecie residuale e di chiusura del sistema sanzionatorio, applicabile a tutte le violazioni delle norme urbanistico-edilizie che non rientrino nelle ipotesi più gravi previste dalle lettere b) e c).
Attraverso questa disposizione, il legislatore ha inteso presidiare anche le inosservanze formali e le violazioni che, pur non integrando gli illeciti più gravi di costruzione abusiva o lottizzazione, comportano comunque una compromissione dell’ordinato governo del territorio. Rientrano in questa fattispecie, tra l’altro, gli interventi che comportano modificazioni permanenti del suolo realizzati in violazione delle prescrizioni urbanistiche ed edilizie.
2. Il concetto di “modificazione permanente del suolo”
La nozione di modificazione permanente del suolo non è definita puntualmente dal legislatore, ma è stata progressivamente delineata dalla giurisprudenza attraverso l’individuazione di alcuni caratteri essenziali.
Per configurare una modificazione permanente del suolo ai sensi dell’art. 44 DPR 380/2001 devono ricorrere congiuntamente i seguenti requisiti:
a) trasformazione materiale del territorio: un intervento che modifichi fisicamente le caratteristiche del suolo, alterandone la morfologia, la composizione o la destinazione d’uso.
b) permanenza: la modificazione deve avere natura stabile e duratura nel tempo, non potendo qualificarsi come tale un intervento temporaneo o facilmente reversibile. La permanenza si valuta sia in relazione alla durata effettiva dell’intervento, sia con riguardo alla sua attitudine a perdurare nel tempo.
c) incidenza sull’assetto del territorio: l’intervento deve essere idoneo a incidere concretamente sull’assetto urbanistico e ambientale del territorio, alterandone in modo significativo le caratteristiche originarie.
3. La casistica giurisprudenziale: l’analisi della sentenza Cassazione n. 35128/2024
Una recente pronuncia della Corte di Cassazione, Sezione III Penale (sentenza n. 35128 del 19 settembre 2024) ha fornito importanti chiarimenti interpretativi in merito all’applicazione dell’art. 44 DPR 380/2001, affrontando il caso specifico di interventi di trasformazione del suolo per la realizzazione di una pista da motocross.
La vicenda processuale riguardava un soggetto che aveva realizzato, su un’area di circa 1.900 mq originariamente destinata ad uso agricolo, una pista da motocross mediante operazioni di sagomatura del terreno, senza il preventivo rilascio del permesso di costruire. Il Tribunale di Vibo Valentia aveva dichiarato l’imputato responsabile del reato previsto dall’art. 44 DPR 380/2001, ritenendo che le operazioni di sagomatura avessero comportato: una modificazione del profilo naturale del terreno, un cambio di destinazione d’uso da agricola a sportiva/ricreativa ed una trasformazione permanente del suolo.
Il ricorrente aveva articolato diversi motivi di ricorso, sostenendo in particolare che:
- Non vi era stato mutamento di destinazione d’uso rilevante, in quanto la realizzazione della pista costituirebbe un’attività compatibile con il mantenimento della destinazione agricola originaria;
- Carenza di motivazione: il Tribunale non avrebbe adeguatamente spiegato per quali ragioni le operazioni di sagomatura integrassero un mutamento di destinazione d’uso penalmente rilevante;
- Assenza di modificazione permanente: le opere realizzate non configurerebbero una trasformazione stabile del suolo tale da richiedere il permesso di costruire.
4. Il principio di diritto affermato dalla Cassazione
La Corte di Cassazione ha rigettato i motivi di ricorso, confermando la condanna e affermando un principio di diritto di fondamentale importanza:
“Integra un illecito edilizio l’esecuzione, in assenza del permesso di costruire, di interventi finalizzati a realizzare un’area adibita a pista per motocross, in quanto, pur non consistendo in un’attività di edificazione in senso stretto, comporta una modificazione permanente dello stato materiale e della conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio.”
La Cassazione ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’art. 3, comma 1, lett. e) del DPR 380/2001 assoggetta a permesso di costruire non soltanto le attività di edificazione in senso stretto, ma anche altre attività che comportano una modificazione permanente dello stato materiale e della conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio in relazione alla sua condizione naturale e alla sua qualificazione giuridica.
La Corte ha evidenziato che sono subordinati al preventivo rilascio del permesso di costruire anche gli interventi che comportano la trasformazione in via permanente del suolo inedificato, quando tale trasformazione incida sul tessuto urbanistico del territorio.
Con specifico riferimento alla realizzazione di impianti sportivi (come campi di calcio, piste da motocross, ecc.) in zona agricola, è necessario il permesso di costruire perché trattasi di un mutamento di destinazione d’uso dell’area che va oltre la semplice attività edilizia.
Non è sufficiente invocare l’assenza di creazione di volumetria per escludere la necessità del permesso di costruire: ciò che rileva è la modificazione permanente del suolo e il cambio di destinazione d’uso.
5. Precedenti giurisprudenziali richiamati
La sentenza si inserisce in un orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità ed è interessante perché richiama alcuni precedenti giurisprudenziali con le relative fattispecie. Tra le altre:
- Cass. Pen. n. 29466/2012: ha affermato che integrano il reato le opere di spianamento e riporto di terreno realizzate senza permesso di costruire;
- Cass. Pen. n. 8064/2008: ha precisato che le opere di scavo, sbancamento e livellamento finalizzate ad usi diversi da quelli agricoli sono assoggettate a titolo abilitativo edilizio;
- Cass. Pen. n. 19521/2013: ha ritenuto che la realizzazione di un campo di calcio in zona agricola richiede il permesso di costruire per l’idoneità a mutare la destinazione d’uso dell’area;
- Cass. Pen. n. 12920/2016: ha chiarito che la disciplina semplificata per impianti sportivi si applica solo ad aree già destinate ad attività sportive, non in caso di cambio di destinazione d’uso;
- Cass. Pen. n. 7170/1980: già nella vigenza della precedente normativa aveva affermato che i lavori di sbancamento e livellamento per realizzare una pista per motocross richiedono concessione edilizia.